上海证券交易所门前的铜牛。（视觉中国 /图）
告别“花瓶董事”，是下一阶段资本市场改革的重点任务之一。
近日，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称“意见”）。2023年4月14日，证监会就《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》（以下简称“办法”）向社会公开征求意见。
这是中国独立董事制度确立二十多年来的一次重大改革。围绕如何摆脱“花瓶独董”“人情董事”，办法设计了系列新规，帮助独董们告别“既不独立又不懂事”的尴尬处境。
证监会有关负责人在答记者问中表示，长期以来，各方对独立董事的角色定位以及应当监督的重点存在模糊认识，独立董事职责范围不聚焦、不系统。
“在其应当监督的关键领域发挥的作用不够，同时独立董事的身份特点也决定了其不足以承担过多职责，‘蜻蜓点水’式的履职效果不佳。”
办法一项实质性的修改，是将每位独立董事的任职公司数量从原则上5家减为3家。目前A股上市公司独董身兼多职的现象并不罕见，同时履职多家上市公司，势必牵制每位独董的精力。对此做出限制，是为让独董们能够“有闲”顾及工作。
办法还规定，上市公司应当定期或不定期召开全部由独立董事参加的会议，引入“首席独立董事”概念。
新规夯实了独董们的责任，也添加了一系列规范标准，增强了他们的履职“安全垫”，让勤勉尽责这一核心履职标准能够有的放矢。
比如要求董事会设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数，所有财务审计等重大事项需交由审计委员会事前认可，再提交董事会审议，为财务造假添加了一道防火墙。
同日，证监会印发了2023年度立法工作计划，其中，制定《上市公司独立董事管理办法》属于“力争年内出台的重点项目”之一。可见完成此次公开征询意见后，相关管理办法将会择日实施。
从“有权不用”到“有权敢用”
对独董的诟病主要在于无法独立履职。
独立董事发挥作用的关键是其外部独立身份，但这种身份特点导致独立董事在公司内部缺乏抓手，履职没有组织机构支撑，往往陷入“单打独斗”的困境。其中一个关键问题在于，独董在董事会结构中不占多数，即使有异议也不能左右最终的决策结果。
一位曾参与新证券法建言的内部人士告诉南方周末记者，独董无法正常履职，并非无权，而是不会用权。
在此次办法出台前，相关制度文件已经赋予了独董们相当的权力。比如对重大关联交易的事先认可权，对重大事项发表独立意见权，还有临时股东大会、董事会、会计师事务所的聘任提议权等等。
独董们甚至被允许聘请外部审计机构和咨询机构，来帮助自己完成对公司的审查，充分满足自己的知情权，公司必须支付这一费用，但实际上这么做的人很少。
上述人士解释，关键在于目前的独董选聘机制，绝大多数的独董来自大股东和董事会的提名，来源主要是实控人或者管理层的关系网络，这些独董若有不同意见往往就会站到大股东对立面，因此面临无法继续任职的可能，这就导致了“有权不用”。
还有一些独董则是技术方面的专业人士，他们懂技术、懂业务，但是不懂资本市场。
“这在一些初创公司或者科技企业比较多见，独董懂技术，但是看不懂财务报表，也对诸如关联交易之类的门道并不清楚。”虽然独董履职会经过短期培训，但独董们提出异议的角度往往要从财务指标和公司治理入手，还有相当一部分独董并不具备这类专业水准。
此次改革的一个核心，就在于将专业的事情交给对口的独董。
国务院的意见中提出了两个关键点。一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制。
另一方面，要求“监督关口”前移，财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前，应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，相当于给予了独董们对重大信息披露文件的一票否决权。
引入独董委员会制度
在独董的具体履职上，此次改革的最大亮点在于设立主要由独董组成的专门委员会。
办法要求，上市公司应当定期或不定期召开全部由独立董事参加的会议。这些专门会议应当由过半数独立董事共同推举一名独立董事召集和主持，该董事也被称为首席独立董事。
在沪某大型金融机构担任董监高的邓爽告诉南方周末记者，目前在很多金融机构中，已经推行了所谓的独董专门会议，要求独董们不定期就公司治理展开研讨，“金融机构的上市管理标准一直是国内最先进的，主要是由于早年被要求双重审计，后来这一制度停了，但是独董委员会被保留了下来，部分替代了这一功能”。
她所说的“双重审计”，是2001年证监会发布的一份规定，要求上市公司的财务报告需分别经国内、国际两家会计师事务所一同审计，也被称作补充审计制度。
但此举引发行业剧烈反弹，舆论焦点在于，文件要求的补充审计必须由国际著名会计师事务所承担，反对者认为这是对国内事务所的政策歧视。
这一政策在随后一年内被部分停止，并于2007年正式废止，“但一些原本采用双重审计的上市公司变相保持了这一制度，也就是引入独董委员会。”邓爽回忆。
独董委员会产生于美国，也被称作“超级多数独立董事会”。因为美国大型企业中，超过80%的董事均为独立董事，以至于必须通过专门的委员会来保证独董们的独立决策，并且需要首席独立董事统筹独董的工作。
此次办法相当于将这一制度全面扩展到了所有国内上市公司，尤其是在审计领域。
办法规定，上市公司董事会应当设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数。
审计委员会的主要工作是承担审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和公司内部控制等职责。办法要求，财务会计报告及其披露等重大事项应当由审计委员会事前认可后，再提交董事会审议，让独董参与财务审计，杜绝大股东和审计机构“合谋”做假账的可能。
办法同时提出，在上市公司董事会中逐步推行建立独立董事占多数的提名委员会、薪酬与考核委员会，与上述审核委员会的机制类似，负责审核董事及高级管理人员的任免、薪酬等事项并向董事会提出建议等。
此后，独董们可以真正参与到公司的治理，而不再被称为“花瓶”。
单一薪酬制缺乏激励？
独董们有了行权的“抓手”，相应地，责任也更大。
办法指出，要压紧压实独立董事履职责任，进一步规范独立董事日常履职行为，明确最低工作时间，提出制作工作记录、定期述职等要求。
不仅要给独董们“考勤”，还要追责。办法明确，要加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。
目前独董的收入主要来自津贴。相关文件规定，津贴的标准应当由董事会制订预案，股东大会审议通过，并在公司年度报告中披露。关键的一点在于，“除上述津贴外，独立董事不应从上市公司及其主要股东或有利害关系的机构和人员取得其他利益”，这次办法仍保持了这种单一的收入结构。
2021年*ST康美集体诉讼案一审判决相关独董承担连带赔偿责任，涉及金额上亿元，这一度引发部分上市公司独董辞职，“薪酬与赔偿过于悬殊”等成为大多数独董辞职的理由。
根据天册律师事务所高级顾问曾斌的一项统计，在2013—2016年期间，A股独董们的年薪平均6—7万元，按照每家上市公司一年平均开10次董事会来计算，每一次开会津贴约为6000-7000元，如果按照每人平均兼职2-3家上市公司计算，每年新增收入一二十万元。曾斌此前就职于证监会和深交所。
“如果回顾2008年的情况，深市主板共有1663位独立董事，独董平均薪酬为4.7万元。（与他们应承担的责任相比）独董在薪酬方面的吸引力明显不足。”他指出。
“这一现象不难理解。”新加坡管理大学法学院副院长张巍向南方周末记者解释，关键在于监管机构对于独董的角色定位。
他表示，诸如美国等西方市场，独董同样也可以是公司股东，绝大多数公司会以股权作为激励，以此鼓励独董积极参与上市公司治理。但国内独董制度长期强调独董不能过多持股，如此一来，独董干多干少、干好干坏缺乏合理激励。
“中国独董制度的主要目的在于帮助监管部门防范造假，为股东创造业绩是其次，因此会有这种对业绩敏感度不高的薪酬制度。”张巍担忧，目前证券法中董事要对虚假信息披露承担严格的过错推定责任，可能使独董面临风险责任与激励机制不匹配的尴尬。
曾斌也有同样的忧虑，他撰文指出，目前符合独董任职资格的高层次人才本来就少，加上董监高责任加重、上市公司数量增加，会不会变相导致上市公司更难找到合适的独董，反而给市场带来了新的问题？这值得进一步考虑和讨论。
（应受访者要求，文中邓爽为化名。）
南方周末记者 徐庭芳